行政监管面对的对象亦会复杂多变，这要求行政监管须收起锋芒即如行政处罚等的硬约束，而采取行政协议、行政指导等的柔约束。

(21)在此，形成论视角存在两个问题需要注意。(42)参见王锴：《合宪性解释之反思》，载《法学家》2015年第1期，第45页。

(15)雷磊：《宪法渊源意味着什么？——基于法理论的思考》，载《法学评论》2021年第4期，第43页。据此而言，这一研究视角下的法律渊源概念完全可以被法的本质所替代，并没有单独设立的必要。法律渊源这一概念的功能就是在制定法日渐成为国家权威规范的情况下为适应司法裁判的现实需要而对其他社会规范的法律地位予以确认。于此基础上，再将目光回归到宪法渊源中的宪法上，重新反思宪法的概念与性质，或可获得一个内涵明晰又具有规范意义的宪法渊源概念。就形式宪法效力说而言，有关学者主张只有具有宪法法律效力的法现象才能成为宪法渊源。

持此研究视角的代表性学者为克拉克。因此，与合宪性审查相同，法律解释合宪与否的判断亦只能依据拥有最高法效力的宪法才能作出。1．实现刚性执法与柔性执法的协同我国教育事业发展不平衡不充分的矛盾尤为突出，偏强制性的管理手段不可避免地被广泛使用，如行政指令、刚性规划、行政许可、行政处罚等。

在缺乏法律明确规定的情况下，政策、章程、校规等软法不得限制相对人权利、增加其义务，如学位授权点撤销、教师资格剥夺等事项。因此，教育领域的相对集中执法权改革至少以省级政府规章或者规范性文件为前提(如京政发[2020]20号文件)，不具有条件的地方只能进行联合执法或协同执法。正如有的学者所言，教育行政更加注重积极行政目标的实现，如丰富教育资源、提高教育质量、促进教育公平等，而服务行政、合作行政、给付行政等柔性执法方式比刚性惩戒、规制、管理手段在上述目标实现上的效能更大，能够充分调动相对人的积极性。依法治教原则的普及，既要求加快教育法制建设，更应该依据这些法律来管理教育事业。

因此，除了部分典型的教育行政执法行为外，还有大量的教育行政管理活动尚未实现行政行为的属性回归。一方面，协同执法仅仅是执法机制的整合，参与机关围绕亟待查处的违法事项各司其职，而相对集中执法权在本质上属于权力合并。

2．行为种类有限从多地的教育行政执法清单来看，教育行政执法的手段极为有限，主要表现为行政许可和行政处罚。后者不仅依靠行政推动，更要倚靠专业权威，亦即专业性监督检查和指导评价，通过专家参与，在监督之外更加注重指导，以便弥补教育行政执法的刚性管制弊端。由此导致的结果是，教育法律极易被作为实现特定管理目标的工具，执法责任主体基于目标任务调整或者对绩效的高度关注，自然会有选择性地适用法律。相较于作为硬法的国家立法，软法是指原则上没有法律(硬法)拘束力但有实际效力的行为规范，包括公共政策、自律规范、行业标准、大学章程、校纪校规等多种类型。

这就导致教育管理权力运行存在放松管制和行政恣意的双重风险。1．执法主体单一教育部及不少地方在推动教育行政执法的过程中，更多地采取狭义化理解，将教育行政部门作为执法主体，政府、其他行政部门，乃至被授权组织则不包括在内，或者仅仅在执法协作机制中加以提及(如《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》《关于加强教育行政执法工作的意见》第2条)。此外，许多教育行政管理活动在本质上都是一种行政执法行为，但它们往往被视为管理手段而非执法行为。教育部《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》也指出，各级教育行政部门存在执法能力有限、经验不足、权责不清等突出问题。

后者属于行政救济制度的一般规定。在此基础上，还有必要通过编制权责清单、推行双随机一公开监管、强化公众参与、保障执法资源等方式推动这三项制度尽快落实。

例如，作为一类行政许可，学位授权点的新增与撤销事关高校办学权益，但遍观《学位条例》《学位条例暂行实施办法》《学位授权点合格评估办法》《博士、硕士学位授权学科和专业学位授权类别动态调整办法》等规范，评估和撤销行为的法律属性和权责配置不甚清晰，评估标准和专家组成并不透明，程序规则和救济机制也暂付阙如。若狭隘地认为教育行政执法主体仅限于教育行政机关，其他主体只能借助于一次或多次运动式执法予以协同，那么一旦专项治理活动结束，执法权的疲软现象又会呈现出来。

为此，应当兼顾法律实施的一般性与教育法调整对象的特殊性，充分发挥不同执法手段、体制和机制在教育治理中的制度价值。但是，不少教育事项(如学术评价、人才培养、学位授予等)的专业性和技术性较强，决定了教育系统具有一定程度的自我封闭性，且许多基础教育公共服务关系民生，受到社会公众广泛关注，执法可接受度有待提升。而办学条件审批、学校章程核准、教师资格认定、教材审定等专业性较强的行政许可权或者其他分散的执法权力仍然为市教委所行使。对于校外培训、违规办学、校车安全等问题的治理需要会同其他部门展开，常态化的执法联动机制尚未有效确立。从实质内容来看，许多教育行政管理活动既然可以被归为执法行为，甚至型式化为某一类行政行为，那么，它们的主体、权限、程序乃至救济方式(纳入行政复议、诉讼受案范围)也应该与行政法的基本理念、原则、制度相衔接。有的学者也曾指出，教育领域的技术性、专业性、学术性及自主性等众多特质，使得教育执法权有别于其他执法权。

根据《教育法》第14、15条的规定，尽管教育行政部门是教育工作的主管部门，但各级政府履行领导职责，其他有关部门也被赋予负责有关教育工作的职权，且部分被授权组织(如学校)享有相应的教育管理职权(如学位授予、学籍管理、处分等)。另一方面，教育执法事项因学段层次(学前教育、基础教育、高等教育等)、办学类别(公办、民办、中外合作办学)、业务地域(园内、园外)、管理权限(政校隶属关系)等因素不同而差异较大。

与此同时，部分校园执法活动也会导入校外执法制度的有益经验。3．裁量空间扩张由于教育立法中的法律规范通常较为模糊，且教育领域具有技术性、专业性、自主性等特性，这就形成了执法中广泛的自由裁量权。

一方面，执法主体应与教育管理职权主体相称。这从《沈阳市教育局行政执法事项清单》中可见一斑，如执法项目仅有处罚、许可和其他三类，共计7项内容，远低于其他城市，且执法范畴极为狭隘，未将违规招生、违规办学的行政处罚及各类行政检查活动纳入权力清单。

当然，同样作为教育执法依据，硬法和软法的调整边界有所不同。教育行政执法固然侧重于硬法的执行，但教育立法的数量相对有限(8部法律、10余部行政法规，以及数十部部门规章等)，仅仅依靠立法还不够:一方面，教育行政执法活动离不开政策引导和保障。高等教育还涉及大学自治、学术自由等更高级的法益。理论界强调执法力度不足执法手段匮乏执法主体单一等问题，验证了教育行政执法权的软化。

此外，即使相对集中执法权改革落地，市场监管部门处罚的前置环节往往是教育行政部门的行政命令(如针对乱收费、有偿补课、体罚等行为的行政禁令)，而在行政调查环节也需要教育行政部门的协作(如确认有无办学资质)。依据《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等有关法律规定，只有国务院或者省级政府才享有决定权。

尽管教育行政执法权的裁量基准设定活动已经在不少地方展开，但事实情节和裁量格次的划分仍然不尽完善。对于园内执法而言，若法律有单独规定的，自然遵循特殊法优于一般法的原则;若法规规章乃至校内法(章程、校规等)另有规定且没有抵触上位法的，仍然可以遵循园内执法下位规定，这因应了学校作为法律法规授权组织的地位。

法律、法规、规章乃至学校校规对此均有提示。为此，在单独执法的基础上，教育管理实践出现了协同执法与相对集中执法权两种改革模式，二者在性质、主体、对象等方面存在差异，但在一定程度上又形成了互补。

那么，如何看待行政执法的一般性与教育法调整对象的特殊性，这些问题都成为完善教育行政执法难以回避的话题。由此来看，教育行政执法的管制任务较为丰富。关键词：教育行政执法。据某直辖市的一项执法状况调查显示，该市教委在一年内没有作出过行政处罚，甚至鲜见实质性的执法活动。

六、结语我国教育行政执法权呈现强弱两极化的独特格局，实际上揭示出教育行政执法有别于其他领域执法的特殊之处。例如，河南省荥阳市教体局在2016年行政执法自查报告中，以全年没有教育资格证书作假情况为由说明了该局没有进行行政处罚，但随后在违规办学查处中又多次提到关停取缔不准招生等措施。

教育部基础教育质量监测中心于2019年发布的一份报告显示，义务教育阶段的班主任日均备课不足2小时，非教学事务干扰较大，影响正常教育教学秩序，迎接检查评估的减负愿望强烈。从类型上看，有别于一般场域的执法活动，教育行政执法包括校园执法和园外执法。

欲消解强弱两极化的表象，既要坚持广义的教育行政执法概念，更要将多元执法主体和行为纳入行政法规体系，还应当兼顾教育行政执法的活动场域特点。例如，浙江省台州市黄岩区教育局2019年全年共受理行政许可383件，但该局尚缺乏法学学历背景的工作人员。